誰是責任人？如何 “當好第一責任人” ？【安全生產月】專題

2021年，應急管理部通報指出：明查暗訪100余家企業單位，排查800余處問題隱患，23名“一把手”被處罰款。對安全隱患追根溯源，浮出水面的是企業的“一把手”即“第一責任人”。也是此次明查暗訪緊抓的重點，“第一責任人”自覺履行職責是企業自覺落實主體責任的關鍵。

通過梳理一些生產安全事故案例，會發現“董事長不懂安全，總經理只管盈利”的現象，這說明該類生產經營單位的帶頭人并沒帶好安全生產經營的頭，導向出現偏差，安全建設錯位。

當下安全生產監管工作，也是以后會一直持續下去的工作重點，狠盯企業主要負責人執法，突出法定代表人和實際控制人這個“關鍵少數”，督促“第一責任人”主動履責、落實企業主體責任。

主要負責人是生產經營單位的主心骨，其價值取向與經營理念會直接影響團隊的行為風格。 第一責任人必須對本單位的安全生產工作全面負起責任，從我做起重安全，妥善處理“舍”與“得”的關系。

新《安全生產法》第五條規定，“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責?！鄙a經營單位主要負責人，對企業而言，不同組織形式的企業有所不同。

（一）公司制企業主要負責人

1. 法定代表人

根據《公司法》第十三條、第五十一條規定，公司法定代表人依照公司章程的規定，由董事長、執行董事或者經理擔任，并依法登記。有限責任公司，股東人數較少和規模較小的，可以設一名執行董事，不設獨立董事會。說明，在公司制企業中，法定代表人可能是董事長、執行董事或經理。具體可根據市場監督管理部門登記情況，確定法定代表人由誰擔任，登記部門顯示的登記人員即是公司制企業安全生產的主要負責人。

2. 法定代表人與經理或實際履行經理職責的企業負責人

根據《公司法》第五十條，……經理對董事會負責，行使下列職權：(一)主持公司的生產經營管理工作…，由公司制企業的經理對安全生產管理工作有部分的決策權，如董事長為法定代表人，則經理或實際履行經理職責的負責人，也可能同為企業安全生產的主要負責人。

（二）非公司制企業主要負責人

根據《企業法人登記管理條例施行細則》第十九條規定，《全民所有制工業企業法》第四十五條規定等，對于非公司制的企業，廠長為企業法定代表人，主要負責人為企業的廠長、經理、礦長等企業行政“一把手”。

（三）實際控制人

根據《公司法》第二百一十六條第三款的規定，“實際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配公司行為的人?！?/span>

（四）認定主要負責人的實質性要件

中國法制出版社2021年6月出版的，由應急管理部副部長尚勇、全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇主編的《中華人民共和國安全生產法釋義》提出，在認定生產經營單位主要負責人時，還注意以下幾點：

1. 主要負責人必須是生產經營單位開展生產經營活動的主要決策人，享有本單位生產經營活動包括安全生產事項的最終決定權，全面領導生產經營活動。例如，生產經營單位的重大生產經營事項應由董事會決策的，那么董事長是主要負責人，個人投資生產經營單位的投資人是主要負責人。

2. 主要負責人必須是實際領導、指揮生產經營日?；顒拥臎Q策人。

（1）一般情況下，生產經營單位的主要負責人是其法定代表人；

（2）特殊情況：

一些特大集團公司的法定代表人往往與其子公司的法定代表人同為一人，法定代表人不負責企業日常的生產經營活動和安全生產工作，通常是在異地。在這種情況下，那些真正全面組織、領導生產經營活動和安全生產工作的決策人不一定是集團董事長，有可能是總經理或者其他人。

一些不具備企業法人資格的生產經營單位不需要并且也不設法定代表人，這些單位的主要負責人就是其資產所有人或者生產經營負責人。

3. 主要負責人必須是能夠承擔生產經營單位安全生產全面領導責任的決策人。

董事長或者總經理長期缺位（因生病、學習等情況不能主持全面領導工作）時，由其授權或者委托的副職或者其他人全面主持生產經營單位工作，如果在這種情況下發生安全生產違法行為或者生產安全事故需追究責任時，由其授權或者委托主持全面工作的實際負責人承擔相關法律責任。

梳理國務院安委會安全生產明查暗訪工作曝光情況及地方執法通報典型，匯總了一大批董事長、總經理等第一責任人安全生產履職不到位的案例通報，以及通過盤點新《安全生產法》生效后受到處罰的生產安全事故案例總結的主要負責人履職清單要點，供企業和企業主要負責人參考。

（一）不清楚《安全生產法規定》規定的主要負責人的七項法定職責、不清楚相關部門的安全生產崗位職責

例如，《“不清楚”“不了解”“不掌握” 企業安全培訓豈能應付了事—國務院安委辦暗查暗訪福建水上交通和漁業船舶領域安全生產》一文中：……暗查暗訪組發現，該公司沒有開展全國安全生產專項整治三年行動，主要負責人和安全管理人員對企業安全生產主體責任具體內容不掌握，對近年來國內航運企業發生的典型重大事故情況不清楚，安全員未有效履職，甚至對公司制定的9項安全職責一問三不知……

（二）實際控制人安排員工擔任法定代表人，自身從不參與安全生產會議等情況

（三）全員安全生產責任制不健全的問題，如未明確董事長、總經理、安全總監等人的考核標準

（四）主要負責人長期不在崗無法履行法定職責

（五）董事長（總經理）未履行批準發布執行企業安全生產規章制的相關職責

（六）未組織公司制定安全生產規章制度和操作規程

在《國務院安委辦明查暗訪安徽鋼鐵企業：“一把手”履職不力，廠區多項安全隱患排查治理不到位》一文中，明查暗訪組就企業主要負責人上述五項違法違規問題予以明確指出。

（七）安全防護用品配備不足

《國務院安委辦對貴州省礦山行業開展明查暗訪煤壁片幫問題嚴重瓦斯治理理念落后》發現煤壁護幫板極極度缺乏且大部分損壞嚴重。

（八）停而不整、停而不改

《國務院安委辦明查暗訪組突查陜西一煤礦：整改期間無視隱患生產 井下突水嚴重》指出陜西煤業化工集團澄城有限公司整改期間違規生產，暗訪組要求主要負責人必須立即停止作業。

（九）法定代表人未取得安全生產資質證書、人員管理混亂企業主體責任不明

《國務院安委辦對廣東省?；菲髽I明查暗訪人員管理混亂企業主體責任不明》指出企業法定代表人未取得安全生產資質證書，不清楚新《安全生產法》規定的法定代表人的法定職責…….

國務院安委辦明察暗訪中一直緊盯企業“一把手”，責任追究越來越嚴，違法成本越來越高。企業主要負責人對企業安全生產全面負責的前提是明確自身安全生產的法定職責和履職要點，我們通過盤點新《安全生產法》生效后受到處罰的安全生產責任案例，總結的主要負責人履責清單要點如下：

1. 建立、健全企業安全生產責任制，明確責任人員、責任內容和考核獎罰標準；

2. 組織制定企業安全生產規章制度和操作規程；

3. 組織制定并實施企業安全生產教育和培訓計劃；

4. 保證企業對安全生產的投入；

5. 督促、檢查企業的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患，發現問題及時解決、排除；

6. 組織制定并實施企業的生產安全事故應急救援預案；

7. 及時、如實報告生產安全事故，不得隱瞞不報、謊報或者遲報；

8. 組織安全生產全面檢查、及時消除生產安全事故隱患；

9. 組織并參與事故應急救援演練、發生事故時迅速組織搶救，配合調查處理；

10. 向職工大會或者職工代表大會、股東會或者股東大會報告安全生產工作和個人履行安全生產管理職責的情況，接受工會、從業人員、股東對安全生產工作的監督。

企業負責人的七項安全生產職責與安全生產“規章制度” 對照表

《安全生產法》規定生產經營單位安全生產的職責

序號 企業職責 條款 安全生產規章制度 1 關于生產經營單位安全生產基本職責 第二十條 安全生產責任制度 2 關于生產經營單位主要負責人安全生產工作職責 第二十一條 3 關于兩個以上生產經營單位同一作業區域安全管理職責 第四十八條 4 關于生產經營單位發包出租安全管理職責 第四十九條 5 關于生產經營單位安全生產檢查管理職責 第四十六條 6 關于生產經營單位安全生產責任考核職責 第二十二條 7 關于高危行業生產經營單位安全生產管理機構設置與專兼職安全生產管理人員配備職責 第二十四條 8 關于生產經營單位安全生產管理機構與安全生產管理人員職責 第二十五條 9 關于生產經營單位安全生產管理機構與安全生產管理人員履職管理職責 第二十六條 10 關于生產經營單位安全生產資金投入職責 第二十三條 安全生產資金保障制度 11 關于生產經營單位安全經費管理職責 第四十七條 12 關于生產經營單位工傷保險以及高危行業安全生產責任保險管理職責 第五十一條 13 關于生產經營單位主要負責人和安全生產管理人員能力管理職責 第二十七條 安全生產教育培訓制度 14 關于生產經營單位安全教育培訓與考核上崗管理職責 第二十八條 15 關于生產經營單位“四新”安全措施與教育培訓管理職責 第二十九條 16 關于生產經營單位特種作業人員培訓上崗管理職責 第三十條 17 關于生產經營單位從業人員安全管理職責 第四十四條 18 關于生產經營單位勞動防護用品管理職責 第四十五條 19 關于生產經營單位與從業人員訂立勞動合同管理職責 第五十二條 20 關于生產經營單位從業人員了解危險與防范和建議權力管理職責 第五十三條 21 關于生產經營單位從業人員批評檢舉控告與拒絕等權力管理職責 第五十四條 22 關于生產經營單位從業人員緊急撤離權力管理職責 第五十五條 23 關于生產經營單位從業人員事故救治與賠償管理職責 第五十六條 24 關于生產經營單位從業人員遵章守紀管理職責 第五十七條 25 關于生產經營單位從業人員接受培訓提高技能管理職責 第五十八條 26 關于生產經營單位從業人員發現危險及時報告管理職責 第五十九條 27 關于生產經營單位使用派遣勞動者權利與義務管理職責 第六十一條 28 關于生產經營單位設置安全警示標志管理職責 第三十五條 安全生產檢查制度 29 關于生產經營單位安全設備設施裝置安全管理實則 第三十六條 30 關于生產經營單位危險物品容器運輸工具和特定行業特種設備安全管理職責 第三十七條 31 關于生產經營單位淘汰工藝與設備管理職責 第三十八條 32 關于生產經營單位危險物品隔離、安全距離與疏散通道安全管理職責 第四十二條 33 關于生產經營單位危險作業安全管理職責 第四十三條 34 關于生產經營單位危險物品安全管理職責 第三十九條 35 關于生產經營單位重大危險源安全管理職責 第四十條 36 關于生產經營單位風險管控與隱患排查治理管理職責 第四十一條 37 關于生產經營單位建設項目“三同時”及其安全資金管理職責 第三十一條 38 關于特殊行業生產經營單位建設項目安全評價職責 第三十二條 39 關于生產經營單位建設項目設計管理職責 第三十三條 40 關于特殊行業生產經營單位建設項目施工驗收管理職責 第三十四條 41 關于生產經營單位配合安全生產監督檢查管理職責 第六十六條 42 關于生產經營單位依法及時消除隱患職責 第七十條 43 關于安全評價、認證、檢測、檢驗機構安全責任管理職責 第七十二條 44 關于生產經營單位應急救援能力建設管理職責 第七十九條 生產安全事故報告與調查處理制度 45 關于生產經營單位應急救援組織與救援器材設備物資管理職責 第八十二條 46 關于生產經營單位主要負責人生產安全事故搶救管理職責 第五十條 47 關于生產經營單位生產安全事故報告及搶救措施管理職責 第八十三條 48 關于生產經營單位支持配合事故搶救管理職責 第八十五條 49 關于生產經營單位落實事故整改措施管理職責 第八十六條 50 關于生產經營單位不得阻撓和干涉對事故的依法調查處理管理職責 第八十八條 《安法》規定企業負責人的七項安全生產職責與 《安法》規定生產經營單位安全生產的職責對照關系分析表
序號	七項安全生產職責	條款
1	建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設	第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第二十六條、第四十六條、第四十八條、第四十九條
2	組織制定并實施本單位安全生產規章制度和操作規程	第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十五條、第四十六條、第四十八條、第四十九條
3	組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃	第二十條、第二十一條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條、第三十一條、第四十四條、第四十五條、第五十二條、第五十三條、第五十四條、第五十五條、第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條、第六十一條、
4	保證本單位安全生產投入的有效實施	第二十條、第二十一條、第二十三條、第四十七條、第五十一條
5	組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患	第二十條、第二十一條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十三條、第四十六條、第四十八條、第四十九條、第六十六條、第七十條、第七十二條
6	組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案	第二十條、第二十一條、第五十條、第八十一條、第八十二條、第八十五條、第八十六條、第八十八條
7	及時、如實報告生產安全事故	第二十條、第二十一條、第八十三條